工信部发布了《国家无线电管理规划（2016-2020 年）》，明确提出建立科学合理的频谱使用评估和频率回收机制，制定适合我国国情和市场环境、体现不同类别应用特征的频谱资源市场化策略和方案。其后，2016年11月25日，国务院首次修订已经运行了23年的《中华人民共和国无线电管理条例》，将频谱的招标、拍卖方式列为分配方式之一。

AT&T正式告别2G时代。近日，AT&T官网发布新闻，称为了给新技术腾出频谱，AT&T已于2017年1月1日停止为2G网络提供服务。5年前，该公司已经规划在2017年停止2G服务。

基于2G网络的用户、应用已经越来越少，相比之下，AT&T在3G/4G的数据流量自2007年以来已经增长了2500倍。AT&T计划，通过关闭2G网络为包括5G在内的未来网络技术释放更多频谱，并计划未来几个月内将这些频谱在4G网络上进行重新利用。AT&T的GSM网络主要使用了850MHz频段，在该频段部署通信网络可以为运营商大幅节省网络建设费用。

将GSM的低频段频谱资源重耕用于4G网络，也是全球运营商共同的诉求。在国内，中国电信、中国联通均已宣布了低频段频谱资源的重耕规划，将原本用于2G、3G网络的资源用于4G建设以节省投资。

不过，与主流国际运营商不同的是，“国外的频谱资源配置方式主要是拍卖制的市场化方式，但国内是分配制”，一业内人士介绍：“结果现在回收再分配越来越难，只能让运营商重耕。频谱资源配置方式的落后，是目前的核心问题。”

2G退网难

在国内，运营商从未公开谈及何时关闭2G网络，但2G网络的频谱重耕早已提上日程。

早在2015年底，就有山东联通网络优化人员告诉记者：“2G用户已经很少，基本只有偏远的乡镇、山区还有部分用户，所以很多2G基站都停了，频谱资源也开始拿来做4G了。”

2016年6月，工信部先后发文，批准中国联通在14个省市上进行900MHz部署4G网络，批准中国电信在800MHz频段部署4G网络。其中，中国联通的900MHz频谱原用于2G网络。

其后，2016年12月，工信部发文《关于同意中国联合通信集团有限公司调整部分频率用于LTE组网的批复》，批准中国联通将2G、3G频谱资源用于4G网络，调整中国联通900MHz、1800MHz、2100MHz用于4G组网，并允许全国部署。同时，中国电信也宣布，将在2017年实现800MHz 4G网络的全覆盖。

此外，中国移动在2015年底开始推动VoLTE建设、大幅推广低成本VoLTE终端，计划将VoLTE终端的价格直接从1500元左右降到399元，此举意在摆脱中国移动4G语音业务对2G网络的依赖，据内部人士介绍：“VoLTE建成之后，中国移动可以在2017年底完成绝大多数2G用户向4G迁徙。只要政策允许，随时可以2G退网、重耕。”

目前，中国移动拥有4G基站超过150万个，而中国电信、中国联通则分别为86万、70万个。如果中国移动可以充分利用900MHz的数字红利，以更低的成本部署4G网络，那么本就处于弱势的中国电信与中国联通，与中国移动的差距将更甚。或许出于平衡市场竞争格局的考虑，中国移动的2G网络重耕迟迟未提上日程。

“事实上，这种重耕的方式，已经领先于监管的流程”，上述业内人士介绍，完全符合监管的流程，应该是先关闭2G业务，然后国家回收当初分配给2G网络的频谱，再进行重新分配，“但如果这么做，2G肯定永远退不掉，因为三家运营商都不可能把手里的频谱还回来。这样会造成频谱资源的极大浪费，阻碍通信产业发展。所以，只能相互妥协、折中。”

需要指出，由于2G网络的技术缺陷导致伪基站诈骗高发，屡禁不绝。因此，业内对于关停2G网络的呼声渐高。

分配方式改革

频谱分配的局限，在当初的700M上体现最明显。

上世纪，国内的700MHz被分配给各省市县的广播电台，用于承载模拟广播电视信号。其后，随着技术进步，模拟电视逐渐数字化，大部分700MHz频谱资源逐渐闲置，700M的重新分配开始引发热议。2007年，国际电信联盟ITU重新规划700MHz，规划释放出一部分频率资源用于未来的移动通信，故700MHz也被称为“数字红利”。

然而，模拟电视向数字电视转型的时间始终被不断拖延，目前已延至2020年。这也就意味着，5G商用时，700MHz仍将效力于本应淘汰的模拟电视业务。而根据广电体系规划，700MHz将用于建设视频传输网络，虽然这并未得到监管部门许可，但试点已经稳步推进。

“频谱资源的重要性谁都知道，从国家免费获得之后，没有人想再拿出来，都会以‘仍有用户在网’的名义继续掌握在手里”，前述业内人士介绍：“不只是广电，运营商在小灵通上也是如此，始终留着10M的频谱不想拿出来。本质上，这都是资源分配方式滞后带来的问题。”

如今，这种问题正在制约NB-IoT的发展。

NB-IoT被视为电信行业的蓝海市场，爱立信、华为、诺基亚均已经推出相对成熟的NB-IoT解决方案，国内运营商也陆续启动了试点建设。但是，NB-IoT的频谱资源始终没有分配。

一位通信厂商人士告诉记者：“目前，厂商的方案基本都是在900MHz部署，也就是现在的2G网络上。但是，运营商都想在900MHz建4G网络，不想用这么好的资源建设物联网。”事实上，虽然三大运营商集团均把“万物互联”视为核心战略，但据运营商内部人士介绍：“运营商里面，还有很多人都不知道NB-IoT是什么，很难达成一致。”

据一位接近监管部门的人士介绍：“此前，无线电管理委员会出过一个红头文件，将821MHz~824MHz规划为NB-IoT的上行，866MHz~869MHz规划为下行，不过不是分配给运营商，而是运营商去申请，基本申请就给批。”

这种分配方式既避开了三大运营商的利益纠纷，又完成了支持NB-IoT发展的任务。但是，与900MHz的平滑升级不同，使用该频段需要重新建网，“所以，三家都不想要这个频段。”

2016年8月，工信部发布了《国家无线电管理规划（2016-2020 年）》，明确提出建立科学合理的频谱使用评估和频率回收机制，制定适合我国国情和市场环境、体现不同类别应用特征的频谱资源市场化策略和方案。其后，2016年11月25日，国务院首次修订已经运行了23年的《中华人民共和国无线电管理条例》，将频谱的招标、拍卖方式列为分配方式之一。

“从十三五规划来看，国家已经开始启动频谱分配方式的改革”，前述接近监管人士介绍：“目前已经在讨论，5G时代尝试市场化方式改革，重新制定频谱资源的分配方式。”